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古代监察的“黄宗羲定律”:积累莫返之害

发布日期:2018年01月30日   文章来源:廉政瞭望   作者:
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  儒家讲求学为政本,修身成圣。这也让古代政治伦理形成了共识,制度建设本来就是次要的,而监察制度是次要中的次要。表面上看,监察形式繁多,却无不被套上了长短不一的索套,很难靠近现代监察的本质。

 

  黄宗羲

  大思想家黄宗羲有个观点,叫“积累莫返之害”,指的是历代税赋每改一次,就加重一次,而且一次比一次重,历史学家秦晖将其总结为“黄宗羲定律”。在政治领域,很多制度的演变与此类似。比如,朝廷派出监察官,过段时间,监察官尾大不掉甚至变成行政官,马上启动改革,又派出了新名字的监察官。归根到底,是一种信任和控制之间的弹性调整。

  看不见的索套

  一开始,秦始皇心中就有个小九九:谁对我的权力最有威胁,我就针对谁。显然,丞相就是这个潜在的危险对象。

  为了限制相权,秦始皇设立了御史大夫这个官。但运行一段时间后,发现这样下去恐怕更危险,可以监察百官的御史大夫权力大起来自己都控制不住,干脆闲置。

  汉文帝比较聪明,表面上常设御史大夫,但别出心裁设立了丞相使,对“不奉法”的御史们进行监督。这一招在于制衡:御史可以监察丞相,丞相也有办法监察御史。到后来,汉武帝又发明了个更厉害的职务,叫司隶校尉,管首都范围的监察。当朝丞相公孙贺,就因枉法被司隶校尉拿下。

  一来二去,皇帝发现司隶校尉级别不高,却很好用,索性废除了丞相使,使司隶校尉获得更大的权势。顺便还把御史大夫改了个更柔性的名字——司空。这时的司隶校尉常常扮猪吃老虎,劾奏三公等尊官,故为百僚所畏惮。

  其实,司隶校尉的威权,全靠皇帝的支持、信任,得到皇帝的宠信,其权威足以压百官,得不到皇帝的支持,就成了百官攻击的焦点。成帝时的司隶校尉涓勋就被丞相阴察其过,弄下了台。

  同样,北宋开封府也是神一般的存在。除了正常的行政活动,还被赋予了纠察在京刑狱司职能,可以随时去御史台、大理寺甚至军队这些地方抽查案卷,所以包拯很多时候都在平反这些机构炮制出来的冤假错案。

  有效的制衡,似乎让任何一方的权力都不能绝对膨胀。到了元朝,皇帝就特别喜欢“发动下属斗下属”,故意制造御史台和中书省之间的争斗。这也是得了当年武则天的真传,她就专设了右肃政台来主管地方监察,使其和察京师百官及军旅的左台达成某种平衡。

  清朝则大刀阔斧进行了合署办公,把六科给事中并入都察院。对外是说要提高监察效能,真实目的却是“规范”给事中的权力运作。这样,六科给事中的人财物全部归都察院管了,自然没有了明朝那样的权力,为了补偿他们,级别倒是给升成了五品。

  一些被称为雄才大略的君主,总觉得自己的索套伸出去,就能够完全掌控绳子那头的人。其实也不见得,和珅执掌朝政二十余年,不仅打击弹劾自己贪污腐败罪行的御史,还把持御史的选任大权,乾隆帝也没更多的办法。

  当个监察官不容易

  除了外部制衡,历代也喜欢在监察系统的内部建设上下功夫,形成了一种当监察官不易的共识,对监察官的选拔任用、履职要求都具有积极意义,对后世影响很大。

  元代写《潼关怀古》那个监察御史张养浩就写过一本《风宪忠告》:“中外之官,莫难于风宪,莫危于风宪。曷谓难?人之所趋者不敢趋,人之所乐者不敢乐,人之所私者不敢私。”意思是私心私念人人都有,但身为监察官员,就要有崇高理想,杜绝安逸享乐、奢靡生活。

 

  中国古代监察官出巡场景。

  历代对监察官的出身都有着极高要求,隋唐开科举后,科举身份是监察官的大前提。如宋朝的台谏官90%以上有进士身份,南宋时期即使偶尔有非进士者出任宪官,也须先“特赐同进士出身”。还有一点是,官二代便不能干监察官。

  司马光认为,选拔监察官员当以三事为先:第一不爱富贵,次则重视名节,再次则晓知治体。因为监察工作讲究方式方法,初出茅庐的愣头青肯定不行。唐时,御史必须要有基层工作经验,即地方州县任过职。宋朝更严一点,光有基层经验不行,还要主政一县的经历,宋孝宗甚至规定要干过两任县令。

  即使当上了监察官,如办理案件与本人或其亲属之间有利害关系,也要回避。宋代《庆元条法事类》对工作时间也有规定,地方监察官巡历所管区域,无公事者不得住过三日。

  金代更狠,为防止结党营私,一度禁止监察官与其他官员非公事交往。这样过分的规定很快反弹,最终也是不了了之。

  大家觉得,监察官负责纠弹百官,在操行上理应成为表率,若其执法犯法自然要被加重处罚。明朝就在法律里面规定了,御史犯法罪加三等。

  规定是规定,好不好用需要在现实中论证。这不,嘉靖三十九年,都御史鄢懋卿巡行浙江,一路上搜刮了大量民财。眼看就要到淳安县时,县令海瑞写了一封信骂他,让那个鄢懋卿绕道走了。看来作为御史,再怎么还是有点羞耻心的。

  另外,对监察官失察不报也有责任规定,即发现不了问题也是失职。汉桓帝时,长吏赃满三十万而不纠举者,刺史、二千石以纵避为罪。宋时规定,御史每月必须上奏一次,称“月课”,御史上任后十旬以上没有任何纠举行动的,要受“辱台之罚”。

  加减法之争

  在古代,监察的理念和行动都在不断加强,但大多是通过频繁建立新的监察机构来代替旧机构。比如唐朝开元二十一年之前,朝廷派出使者就有巡察、按察、廉察、巡抚等十余种名目。名称的不确定,说明朝廷心中没有底气。

  喜欢制度建设的宋朝摸索出一套横向到边的监察网络,让任何官吏都处于监督之中。尤其是宋神宗,认为强化对监司的监督,需要新的机构——廉访司。设立廉访司的根本目的是分转运、提刑之权,用了一批很听话的年轻人,以便推行新法。但反对变法的那些人就不干了,纷纷指责:小官新进,凭恃势要,州县畏之,过于监司。

  通过熙宁变法的残酷斗争,大家意识到这样的层层覆盖,永无休止,似乎不是好办法。同样支持变法的宋哲宗准备再设立新的监察机构来对付监司时,遭到朝臣极力反对。普遍的意见是:叠加新的监察机构会妨碍监司正常履职,使其形同虚设。最终,皇帝筹划的“三年一遣郎官御史察访监司”胎死腹中。

  不过,减法的意识进入元朝立即又遭到摒弃,元朝皇帝换口味了,致力于要搞一套一层覆一层的纵向监察网络。于是,元朝本就有了监察御史投身于地方,还又设立并行的肃政廉访司干同样的活。这和明朝的铺床叠被殊途同归——皇帝借助耳目加强对地方控制的欲望逐一被满足,这也是后来锦衣卫、东西厂设立的根源。

 

  清代雍正年间巡台御史巡视吏治的场面。

  清初,本来想继续沿用明代的巡按制度。但当时出任巡按御史的主要是汉人,而巡视对象则是担任地方官员的满蒙贵族。因此,巡按废遣之争,表面是“省经费”“贪渎”而起,实际牵涉满族官员的特殊利益。

  监察理念的改变,是各个朝代不断尝试和调整的产物,由于出发点和决心的不同,往往也呈现出大相径庭的效果。总的来说,由于中央集权的增加,纵使有机构叠加,到了王朝末世,实际上反而让监察力度不断弱化和缺位。

  比如,在五代十国这样的战乱年代,旧的监察官职能已经转化或丧失,朝廷无暇顾及。这种缺位往往会延续到新朝的建立。

(责任编辑:梦月)

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